На папиру, водни ресурси и систем водоснабдевања у Србији уживају висок ниво правне заштите. У пракси, законски оквир који их чува прекривен је системским „пукотинама“ насталим учесталим изменама прописа.

Променљивост закона и њихова подложност тренутним политичко-економским интересима отварају питање: да ли је постојећи правни бедем довољан, или заштиту права на воду морамо подићи на највиши ниво – у сам Устав? Питање је реторичко, наравно да морамо.

Својински статус ресурса и комунална делатност

Према члану 5. Закона о водама, све воде на територији Србије представљају природно богатство у јавној својини и неотуђиво јавно водно добро. Изворишта и аквифери не могу се продати нити постати приватна својина; инвеститори могу добити само орочено право коришћења уз накнаду.

Са друге стране, Закон о комуналним делатностима у члану 5. (став 2) прави јасну дистинкцију: док се делатности попут управљања отпадом или паркинга могу поверити приватним предузећима, снабдевање водом за пиће резервисано је искључиво за јавна предузећа или друштва капитала у стопостотном јавном власништву. Приватни ентитет зато не може да обавља ту делатност нити да врши непосредну наплату од грађана.

Где настају правне пукотине: Случај Зрењанин

У пракси, међутим, долази до преклапања и сукоба овог рестриктивног режима са либералнијим Законом о јавно-приватном партнерству (ЈПП) и концесијама.

О огледном примеру сведочи случај зрењанинског постројења за пречишћавање воде. Првобитни уговор о „услузи прераде воде“ са приватним вршиоцем из 2015. противио се тада важећем Закону о комуналним делатностима, што је тумачењем утврдило Министарство здравља, а закон је потом, у децембру 2018, промењен како би се такав модел омогућио. Проблем је потом волшебно премошћен моделом ЈПП-а са елементима концесије (уговор из 2022. на 25 година): приватни партнер води оперативни рад у фабрици воде, док локално ЈКП преузима прерађену воду на улазу у мрежу и дели је грађанима. Овим је слово закона формално задовољено, али је делатност фактички подељена, без обзира што по истеку рока постројење прелази у својину града.

Допунама Закона о комуналним делатностима додатно је омогућено да ЈКП уговором повери „поједине послове из оквира комуналне делатности“ приватним фирмама. На тај начин отвара се простор да приватни субјект преузме оперативно управљање системом, иако формално-правно не носи статус вршиоца комуналне делатности.

Национални управљач: Механизам за преузимање водовода

Измена Закона о комуналним делатностима из новембра 2024. године усвајањем члана 12а отворила је опасан правни механизам. Овим чланом предвиђено је да јединица локалне самоуправе може да пренесе овлашћење за управљање комуналним делатностима на Владу, која потом бира „Националног управљача“, укључујући и могућност избора кроз механизме јавно-приватног партнерства и концесија.

Премештањем тежишта са обављања делатности на управљање инфраструктуром, изграђен је механизам којим јавна водоводна мрежа може доћи под контролу приватног партнера, док члан 5. Закона о комуналним делатностима остаје само празно слово на папиру. То што уредба о избору Националног управљача још увек није донета, нити је иједна општина до данас пренела своја овлашћења, не значи да је опасност прошла. Механизам је створен, спреман је и чека погодну прилику.

Власт се при оваквим изменама редовно позива на европске интеграције, али европско право ништа од овога не захтева. Директива 2014/23/ЕУ о концесијама изузима водоснабдевање из своје примене, па члан 12а није европска обавеза, већ домаћи избор. Такође, члан 12а је у директној колизији са начелом субсидијарности из Европске повеље о локалној самоуправи, које налаже да се одлуке морају доносити на најнижем могућем нивоу власти, оном најближем грађанима.

Паралелно са овим механизмом, у припреми су и нацрти закона о води за пиће и о води у оригиналној амбалажи, који се образлажу усклађивањем са европским директивама. Иако се суштински баве здравственом исправношћу и стандардима флаширања, они чине други крак исте системске слагалице. Нацрти још нису у скупштинској процедури као предлози закона, а њиховом детаљном анализом позабавићемо се у наредном тексту.

Специфичност Београда и скривени имовински ризици

Најозбиљнија имовинско-правна специфичност везана је за Београд. Док Закон о јавној својини прописује да је комунална мрежа у власништву локалних самоуправа, изменом члана 5. Закона о главном граду омогућено је да водоводна и канализациона мрежа остане у директној својини самог предузећа, ЈКП „Београдски водовод и канализација“ (БВК).

Иако је ова промена у пракси спроведена административно, двосмерном разменом ексел фајлова, задржавање дистрибутивне мреже унутар имовинске масе самог предузећа носи три дугорочна ризика.

Ризик од заобилазног пута: Закон о приватизацији искључује добра од општег интереса, а комунална мрежа је управо такво добро, па би класична приватизација БВК-а морала да је изузме. Али забрана важи само за приватизацију. Исти циљ могу да постигну партнерство и управљање, а то су врата која отварају ЈПП и Национални управљач. У самом БВК-у статусна промена тражи сагласност Скупштине града, а о својинској трансформацији одлучује Надзорни одбор уз сагласност Градског већа.

Излагање имовине дуговима: Мрежа је уписана као својина предузећа и води се у његовој имовини и капиталу, па према слову закона више није имовина изузета из извршења. У случају финансијских дубиоза или задуживања, комунална инфраструктура може послужити као колатерал или постати предмет потраживања поверилаца, уз сагласност Скупштине, односно Градског већа, што је процедура, а не забрана.

Губитак јавне контроле: Према оснивачком акту БВК-а (пречишћен текст из 2020) о располагању имовином велике вредности која је пренета предузећу одлучује Надзорни одбор уз сагласност Градског већа, дакле орган извршне власти, без скупштинске расправе, док Скупштина одлучује о статусним променама и већим задужењима. Тиме се смањује транспарентност.

Решење: Уставна заштита воде

Имајући у виду да се закони лако мењају обичном скупштинском већином, трајна одбрана водних ресурса захтева постављање јасне уставне баријере. Закон о комуналним делатностима мењан је 2016, 2018. и 2024, а Закон о главном граду 2019. Предлог увођења новог члана Устава Републике Србије поставио би јасне границе:

Члан 74а

(Право на воду за пиће)

Приступ довољној количини здравствено исправне воде за пиће и санитацији је неотуђиво људско право.

Водни ресурси су јавно добро у искључивој јавној својини Републике Србије.

Снабдевање становништва водом за пиће обавља се искључиво као непрофитна јавна служба и у том делу није тржишна роба.

Водним ресурсима управља држава у складу са јавним интересом.

Зашто је ова норма неопходна?

Одредба да је водоснабдевање непрофитна јавна служба гарантује да циљ комуналне делатности није остваривање комерцијалног профита, већ пружање приступачне и сигурне услуге свим грађанима.

Последњи став осигурава генерације које долазе. Он не укида аутоматски постојеће економске активности (попут фабрика за флаширање воде), али даје правни основ држави да преиспита и редефинише обим издатих експлоатационих права и концесија у ситуацијама када прекомерно црпљење угрожава резерве воде за пиће и јавно водоснабдевање.

Међутим, уставна норма може бити и рестриктивније регулисана, тако да се потпуно укину концесије на флаширану воду приватним компанијама и да се тиме уведе државно или јавно управљање, јер то не би било у супротности са ЕУ правом. ЕУ Директива 2009/54/ЕЦ регулише производ у флаши, да буде здравствено исправан, док је одлука о потенцијалном јавном власништву предузећа која црпе воду искључиво политичка и уставна одлука сваке суверене земље. Једино отворено питање јесте то што се постојеће концесије не могу укинути преко ноћи, али би нови модел у потпуности био примењив на будуће уговоре.

Још један угао је битан, ако не и најбитнији. У ери све учесталијих суша и рестрикција широм Србије, вода престаје да буде само комунално питање и постаје питање опстанка. Због тога њено место није у прописима који се мењају од седнице до седнице, већ у Уставу.

Устав је највиши правни акт, а сви закони морају бити сагласни с њим. После овакве измене Устава морале би да се мењају законске одредбе које приватном партнеру отварају врата водоснабдевања, а то су управо оне којима данас улазе јавно-приватно партнерство и Национални управљач. То се са тренутном влашћу не може очекивати, јер све измене Закона о комуналним делатностима последњих година иду управо у супротном смеру од јавног интереса.

Упозорење јавности

Све правне чињенице и анализе изнете у овом тексту недвосмислено доказују да је усвајање члана 12а у новембру 2024. године било системско припремање терена за измештање управљања водном инфраструктуром из руку локалних заједница.

На опасност увођења ове спорне одредбе и увођење фигуре „Националног управљача“ још током скупштинске расправе изричито су указивали народни посланици Зелено-левог фронта, предвођени проф. др Јеленом Јеринић уз подршку других опозиционих посланика и стручних организација окупљених око мреже „Право на воду“, „РЕРИ“ и платформе „Полекол“. Професорка је кроз поднете амандмане упозоравала да се под плаштом „ефикаснијег управљања“ спроводи системско одузимање надлежности локалним самоуправама и припрема терен за тиху приватизацију и предају комуналне инфраструктуре у руке приватних партнера.

Стрпљиви читалац који је стигао до овог пасуса ће и сам препознати да Уредба (или други подзаконски акт) којом је требало да се активира механизам Националног управљача није донета јер се усвајање Измене закона о комуналним делатностима 28. новембра 2024. године директно поклопило са падом надстрешнице у Новом Саду 1. новембра исте године, што је изазвало дубоку друштвену кризу и пресекло намеру Владе да тај план спроведе до краја.

Међутим, иако је правни механизам написан и спреман, ова опасна, малигна операција може бити заустављена првенствено падом у сваком смислу потрошене власти на парламентарним изборима у октобру. У супротном друштвена криза и у области водоснабдевања ће се значајно продубити. У сваком случају, право на воду није роба за приватни профит нити монета за поткусуривање, а прихватање уставне заштите воде више није теоријска расправа, већ питање хитне самоодбране и одлучног отпора.

У претходној анализи показали смо како је усвајање члана 12а Закона о комуналним делатностима створило опасан правни механизам којим централна власт у сваком тренутку може да преузме локалне водоводе и преда их приватним партнерима под плаштом „Националног управљача“. Међутим, сам механизам остаје неупотребљив док се у пракси не створи реалан повод за његово активирање. Да би Влада имала изговор да преузме управљање локалним водоводним системима, пре тога мора доћи до њиховог потпуног оперативног и финансијског слома.

Управо ту улогу игра други крак ове системске слагалице, а то су два нова прописа чије су јавне расправе спроведене далеко од очију шире јавности, заклоњене иза уско стручних и бирократских кругова, Нацрт закона о води за пиће и Нацрт закона о води у оригиналној амбалажи. Расправа о првом трајала је од 27. априла до 15. маја 2026, уз једну презентацију. Док су се формалне расправе бавиле техничким детаљима, остале су неизречене финансијске последице које ови будући закони доносе.

Скупи стандарди

Представљени у јавности као рутинско, модерно и безазлено усклађивање домаће регулативе са европским здравственим и еколошким нормама, ови нацрти у реалности стварају финансијски притисак који мања локална предузећа, без предвиђеног финансирања, једноставно не могу да издрже. Тиме се свесно ствара ситуација у којој ће општине бити приморане да признају немогућност даљег пословања и препусте управљање водоводима централном нивоу.

Нацрт закона о води за пиће директно се ослања на европске директиве (образложење наводи Директиву 93/83/ЕЦ допуњену Директивом 2015/1787) и доноси корениту промену у досадашњем концепту контроле квалитета воде. Досадашњи традиционални систем, који се сводио на реактивно и периодично узимање узорака са славине потрошача, мења се свеобухватним системом управљања ризиком дуж целог дистрибутивног ланца, почев од сливног подручја и подземних водозахвата, преко комплексних процеса у постројењу за пречишћавање воде, па све до унутрашњих цеви у самим домаћинствима.

Поред ове методолошке промене, нова правила пред општинске водоводе намећу изузетно ригорозне и скупе техничке обавезе.

– План за безбедну воду: Водовод мора да изради план који одобрава министар, да процени ризик од изворишта до славине и да редовно прати квалитет воде (чл. 13 и 16).

– Трошкови и казне: Трошкове праћења и контроле сноси снабдевач, а за прекршаје су предвиђене казне до три милиона динара и могућност забране делатности од шест месеци до три године (чл. 16-19 и 31).

– Параметри који тек следе: Врсте и граничне вредности параметара одређује министар подзаконским актом у року од годину дана од ступања закона на снагу (чл. 9 и 34). Закон не каже да ли ће међу њима бити и параметри из Директиве ЕУ 2020/2184, попут „вечних хемикалија“ (ПФАС једињења), или до сада немерених осталих параметара, као што су микропластика и ендокрини дисруптори (бисфеноли). Упоредо с тим, да ли ће се драстично пооштравати допуштене границе за присуство олова и легионеле у мрежи.

– Сертификација контактних материјала: Такође, подзаконским актом би се могли дефинисати и сви материјали, цеви, вентили и хемијска средства која долазе у директан додир с водом, у смислу усклађивања са новим европским „позитивним листама“, што би захтевало обимне грађевинске и технолошке замене и реконструкције.

– Дигитализација и јавни е-регистри: Коначно, министар би могао да успостави обавезу вођења комплексних електронских база података које у реалном времену морају приказивати анализе воде, оцене ризика и планове инвестиција.

Све наведене мере у теорији неспорно доприносе заштити здравља становништва. Међутим, у суровој економској реалности у којој тавори већина српских комуналаца, ове обавезе делују као финансијска гиљотина.

Куда води финансијски слом општинских предузећа

Већина општинских водовода у Србији већ годинама послује на самој ивици финансијског опстанка. Застарела и деценијама неодржавана дистрибутивна мрежа носи са собом губитке воде који редовно премашују 35, а у појединим запуштеним срединама и преко 60 процената. Истовремено, цене воде за пиће годинама се држе на минимуму како би се куповао социјални мир, док су дуговања ових предузећа према добављачима и енергетским системима огромна.

Израда планова безбедности воде и студија ризика, редовно лабораторијско праћење и контрола, а уз њих и вишегодишње заостала обнова мреже, захтевају инвестиције које општински водоводи немају чиме да финансирају.

Евентуално прописивање подзаконским актом нових захтева као што су набавка високоосетљиве, скупе лабораторијске опреме за мерење ПФАС једињења, или обимна замена старих магистралних и дистрибутивних цеви новим сертификованим материјалима или реконструкција целих постројења, захтевало би инвестиције које се мере стотинама милиона евра.

Ту настаје кључна контрадикција овог процеса. Држава ће општинама законски наметнути обавезу примене изузетно скупих европских стандарда, али истовремено не предвиђа никакав системски фонд из републичког буџета из којег би локалне самоуправе могле да повуку финансијска средства за испуњавање услова из закона.

Сценарио који из овога следи је сасвим предвидљив. Када локална ЈКП финансијски и оперативно поклекну под теретом нових трошкова и неиспуњених законских услова, Влада добија савршен медијски и политички изговор. Пред јавношћу се наступа са тезом да локалне самоуправе немају ни финансијски, ни технички, ни кадровски капацитет да грађанима обезбеде здраву воду у складу са стандардима ЕУ. У том моменту се активира механизам из члана 12а, Влада преузима надлежност, „добровољно“ одузима водовод општини и уводи приватног партнера који, како ће се тврдити, „доноси капитал и спасава водоснабдевање“. То је приватизација заштићене комуналне делатности на најдрскији начин, кроз модел јавно-приватног партнерства којег не би смело бити у водоснабдевању.

Лекција из комшилука: Како је прошла Хрватска?

Шта следи када мали водоводи не могу да испуне нове захтеве, показује хрватско искуство. Многи мали хрватски комуналци нису имали ни кадровске ни техничке услове да раде по новим правилима. Одговор хрватске државе био је Закон о водним услугама из 2019. и „Уредба о услужним подручјима“, којима је спроведено обавезно укрупњавање. Припојено је око 160 локалних водовода, који су пребачени под окриље 41 регионалног предузећа. Општине су изгубиле директну контролу над локалним водоводима. Изједначавањем тарифа унутар услужног подручја фиксни део рачуна на примеру Ријеке порастао је за око 74 процента, са 3,77 на 6,55 евра месечно.

Хрватска нам показује да су трошкови европских стандарда реални и разорни по буџете малих локалних самоуправа, али и за грађане. Међутим, српски сценарио припрема још опаснији исход. Док је Хрватска слабост локалних водовода решавала припајањем већим јавним регионалним предузећима, власт у Србији је кроз члан 12а направила терен да ту исту слабост искористи за предају водовода у руке приватног капитала.

Флаширана вода: Производ на тржишту наспрам права на извор

Упоредо са овим притиском на јавне водоводе, Нацрт закона о води у оригиналној амбалажи обрађује сектор флашираних вода, ослањајући се на ЕУ Директиву 2009/54/ЕЦ. Код овог прописа долази до друге врсте замене теза. Техничким правилима о роби заобилази се питање ко располаже изворима из којих та роба потиче.

Директива 2009/54/ЕЦ по својој природи представља искључиво техничко-трговачки акт. НЈен основни циљ јесте да дефинише шта се по хемијском саставу сме назвати минералном или изворском водом, да забрани недозвољене физичко-хемијске прераде које мењају природни састав воде и да осигура тачно етикетирање ради заштите потрошача на тржишту. Ова директива ни на који начин не обавезује државу да приватним компанијама уступа изворе на коришћење, нити на било који начин диктира ко сме бити власник самог изворишта.

У Србији је ситуација у овом сектору већ забрињавајуће измакла контроли. Доминантан део најквалитетнијих извора флаширане воде налази се у поседу приватних, махом иностраних корпорација. Концесије и експлоатациона права дељени су на вишедеценијске периоде уз ниске водне накнаде.

Нови нацрт закона не дира тај комерцијални приступ. Концесије и накнаде за изворишта уређује други пропис, а овај их не дотиче (чл. 11). Уместо да се, у условима све чешћих летњих суша, пресушивања бунара и рестрикција, подземне воде прогласе стратешком резервом са јасним приоритетом за јавно водоснабдевање становништва, нови пропис не садржи никакво правило о предности јавног водоснабдевања над комерцијалним црпљењем.

Правно гледано, не постоји ниједна препрека у законодавству Европске уније да држава Србија прекине праксу издавања нових концесија приватницима и да управљање изворима пребаци на јавни сектор. Правила ЕУ о слободном кретању роба важе за флаширану воду као за било коју другу робу, али не одређује ко сме бити власник или корисник изворишта. Међутим, ако држава реши да природна богатства стави ван тржишног промета и прогласи их неотуђивим јавним добром, ЕУ то у потпуности поштује као суверено право сваке државе.

Словеначки модел: Устав као необорива брана

Пример да је овакав приступ могућ и у потпуности усклађен са правом ЕУ поново имамо у непосредном окружењу. Словенија је још 2016. године усвојила амандман на свој Устав и унела Члан 70а, којим је дефинисано да свако има право на воду за пиће, водни ресурси су јавно добро којим управља држава и у делу намењеном снабдевању становништва нису тржишна роба, а водоснабдевање обезбеђују локалне заједнице непосредно и на непрофитној основи. Где словеначки устав тражи непосредно и непрофитно управљање, српски члан 12а Закона о комуналним делатностима предвиђа Националног управљача, приватну, готово извесно страну корпорацију.

Словенија показује да је основна теза ове анализе остварива: када је ресурс заштићен уставом, технички прописи и европске директиве не могу послужити властима као параван за отимање и приватизацију водовода.

Хрватска је до истог исхода стигла законом, али закон је управо оно што се код нас променило у супротном смеру: члан 12а.

Између европске реторике и домаће стварности

Када се два нова нацрта сагледају заједно са ранијим изменама Закона о комуналним делатностима, пред нама се указује целовита слика. Трошкови се пребацују на јавне водоводе, од којих велики број нема финансијских могућности за сервисирање инвестиција, а простор за приватни интерес остаје заштићен, супротно јавном интересу.

Избор тренутка и аргументације од стране тренутног режима је поражавајуће лицемеран. Власт се заклања иза „европских обавеза“ и хармонизације прописа када општинама намеће финансијски неизводљиве техничке захтеве. Истовремено, та иста власт свесно прећуткује да Европска унија кроз Директиву о концесијама (2014/23/ЕУ), изузима концесије за водоснабдевање из њене примене (члан 12), што значи да Брисел не захтева ни тржишно надметање ни приватизацију водовода.

Влада је после Меморандума о разумевању француске компаније Веолиа и ЈКП „Београдски водовод и канализација“ из 2019. године практично одустала од покушаја приватизације највећег, престоничког водовода, још тада. Нажалост, од идеје приватизације водоснабдевања није. Само ће уместо од главе покушати то да изведе од репа, приватизацијом десетина или стотина малих општинских водовода, па редом. Ако јој 25. октобра то дозволимо.

Аутор је дипломирани економиста у пензији, вишегодишњи извршни директор за финансије ЈКП „Београдски водовод и канализација“ и одборник Зелено-левог фронта у Скупштини градске општине Чукарица.

Младен Витас

(Данас)